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浅析残疾人独立出行的航空运输困局


作者:吕洪良 文章来源:东北财经大学 发布时间:2018-6-15 9:09:37

把残疾人排斥在现代化交通工具之外是违背社会发展潮流的,就身体承受能力而言,重度残疾人长途交通通常只能选择飞机。

2015年3月1日《残疾人航空运输管理办法》(简称《办法》)正式实施以来,多数航空公司在服务内容和方式上做了相应调整。但残疾人航空运输问题并没有得到根本解决,拒载事件和服务纠纷仍然时有发生。大地回春,但坚冰犹在!

一、现状

为什么《办法》生效之后残疾人航空运输状况并未得到根本改观?主要原因在于落实。对此,可大致概括为两点:

其一,航空公司对《办法》缺乏理解,存在断章取义现象。比如,《办法》规定了一架航班所承运残疾人的数量限额,但有两个前提条件:一是“没有陪伴人员、但在紧急撤离时需要他人协助”;二是限额因航班座位数不同而不同。该条款本意是为残疾人提供安全服务保障,但航空公司却把它简化成“只承运2位残疾人”。还有提前2小时到机场办理手续、预约特殊服务不能晚于48小时等,实质是服务条款,而不是限制条款;如果残疾人没有做到,“承运人应在不延误航班的情况下尽力提供上述服务或协助”。但航空公司通常按照有利于自己逃避责任的方式重新解释《办法》,把服务条款解释成限制条款。

其二,残疾人对《办法》不了解,不愿依法维护自身权益。《办法》的落实是双向的,残疾人有责任和义务促进《办法》的实施。在我们调查的残疾人遭拒载事件中,多数当事人选择了消极处理;有的残疾人仅要求航空公司退款,完全没有要维护自身合法权益的意向。导致这种状况的因素包括:当事人个人对法规不了解、对司法不信任、缺乏权利意识、缺乏社区支持、基于“成本—收益”的权衡等。

在这场航空公司与残疾人的博弈中,航空公司的强势与残疾人群体的弱势,导致《办法》生效之后残疾人航空运输问题仍然没有根本解决。

二、焦点

目前,航空公司与残疾人之间矛盾的焦点集中在残疾人的独立出行问题上;涉及群体主要是重度肢体残疾人(多为轮椅乘坐者)、盲人,偶有聋人团体被拒载的事件;航空公司最常用的理由是无人陪同的残疾人不能在90秒内安全撤离飞机。相对于其他服务问题,拒载是最严重的问题。对此,我们将结合《办法》的相关规定可以分析。

拒载理由一:残疾人无人陪同。《办法》在航班承运人数上采用了一些国家和地区的限额措施;在其第二章第九条中规定:“航班上载运在运输过程中没有陪伴人员,但在紧急撤离时需要他人协助的残疾人数为:(一)航班座位数为51-100个时,为2名;……”这个规定实际上承认了“没有陪伴人员”的残疾人也是符合承运条件的,否则规定人数限额就没有意义了。事实上,残疾人个体差异很大,加之替代性补偿(如盲人的听觉功能会得到强化、失去双上肢的肢残人会改变脚的功能等)也会发挥作用,所以,残疾并不意味着生活自理能力低下。残疾人及其亲友会对当事人能否独立出行做出负责任的判断。

如果要求有能力独立出行的残疾人必须有人陪同,那么,残疾人的出行成本将加倍,将物理障碍和制度障碍转化成经济障碍。对于这种情况,美国关于残疾人航空运输的382条款中规定:“如果承运人确定符合……标准的旅客应该有一名安全陪同,与旅客个人认为可以独立完成旅行的想法不一致,则承运人不应该对安全陪同收取运输费用。不过,承运人也无须为旅客寻找或提供安全陪同。”我们认为这是一种合理的做法。

拒载理由二:残疾人无法在90秒内安全撤离飞机。90秒安全撤离是针对飞机的适航要求,即这架飞机必须具备在90秒内使用一半出口撤离所有乘客的能力,不是要求乘客必须具备在90秒内撤离飞机的能力,也与飞机发生意外事故后在90秒内是否安全无关。事实证明:健全人中从老人到孩子、从男人到女人,个体差异非常大;在没有经过特殊训练的情况下,健全人也不能完全保证在90秒内安全撤离。因此,以此为理由拒载残疾人,而不限制健全人,即为基于残疾的歧视。

飞机发生安全事故的概率是非常小的。根据国际民航组织(ICAO)公布的资料,按每百万次飞行发生的有人员死亡的空难事故的次数计算,按2000 年数据计算,117.65万次飞行才发生一次死亡性空难。航空公司为如此一个小概率事件频繁拒载残疾人,付出的社会成本是得不偿失的,而且这种成本完全可以通过保险等方式消解。

拒载理由三:残疾人可能在飞行过程中突发疾病。目前,部分航空公司要求残疾人提供医疗证明和签署免责声明,否则就可拒载;而且航空公司并不清楚残疾人需要通过哪些医学检查证明没有哪类不适合乘机的疾病。的确,部分残疾是由于疾病导致的永久性损伤。但不能由此把残疾人等同于病人,也不能因为残疾人申请必要的协助就认定其“在飞行过程中没有额外的医疗协助无法安全地完成航空旅行”。事实上,健全人也可能患有不适合乘机的疾病,以至于在航空运输过程中突发意外而需要专业的医疗协助;2015年轰动一时的南航“生死门”事件就是典型案例。而只要求残疾人提供医疗证明或者签署免责声明,而不对健全人同等对待,就是基于残疾的歧视。

拒载理由四:廉价航空没有能力服务残疾人。廉价不等于可以逃避社会责任和法律义务。《办法》的条款应是中国航空运输业最基本的准入条件。不能履行《办法》的相关规定,意味着没有资格进入航空运输业。

三、后果

残疾人独立出行的航空公司困局对残疾人造成了严重心理障碍;部分残疾人通过减少或取消出行计划、改用其他交通工具等方式避免航空运输的不确定性。这些消极方法不仅降低其生活质量,而且对其职业生涯产生不利影响,降低了残疾人的生存和发展机会。尽管有其他交通工具可供选择,但把残疾人排斥在现代化交通工具之外是违背社会发展潮流的。事实上,就身体承受能力而言,重度残疾人长途运输通常只能选择飞机。

残疾人独立出行的航空公司困局将对我国履行《残疾人权利公约》(简称《公约》)产生负面影响。《公约》认为残疾“是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果”,要求缔约国“确保并促进充分实现所有残疾人的一切人权和基本自由,使其不受任何基于残疾的歧视”。其第九条明确要求“缔约国应当采取适应措施,确保残疾人在与其他人平等的基础上,无障碍地进入物质环境,使用交通工具……”。《办法》积极借鉴了《公约》的先进理念,又充分考虑了中国航空运输业的实际条件,最大限度地保障了残疾人和航空公司双方的合法权益。违背《办法》相关规定、剥夺残疾人的权利和自由,必然影响《公约》的履行。

残疾人独立出行的航空运输困局关系到全体社会成员在行动受限时能否获得一种保险。从2015年发生的多起航空运输纠纷案例看,航空运输对残疾人的态度障碍和物理障碍已经延伸到健全人中的行动受限者,包括老人、孕妇和临时伤病者等。漠视生命安危的拒载和关键时刻合理便利的缺失,不仅涉及法律责任,而且触及社会的道德底线。《办法》能否落实,已不单纯影响到残疾人的权益,更关系到全体社会成员在行动受限时能否获得足够的支持和保障。

四、结语

《办法》立足于《公约》,通过详细明确地界定残疾人与航空公司的权利和义务,旨在消除各种态度和环境障碍,保障残疾人平等出行权,促进残疾人在平等基础上充分和切实地参与社会。《办法》的实施为最终解决残疾人独立出行的航空运输困局奠定了基础、带来了希望。前途是光明的,道路是曲折的。关键看航空公司是否有诚意认真落实《办法》,切实履行社会责任和法律义务。(作者单位为东北财经大学)

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